En suma, como parte de esta visión
estratégica, nos parece conveniente reconocer y destacar
ciertas áreas problemáticas que deben considerarse
en todos los trabajos de diseño del plan, pero que
también son de utilidad como áreas focales para las
acciones inmediatas que se sugieren.
A. Identificación de áreas
críticas o prioritarias.
Entendemos por áreas críticas aquellas que
son apreciadas como las generadoras de mayor alarma o daño
social, o que afecten más directamente la
intervención estatal.
Si bien en muchos casos es difícil hacer un
deslinde preciso del campo a que corresponde cada una de los
núcleos problemáticos, por razones
metodológicas y para facilitar su análisis, se
agruparán separadamente las que se vinculan con la
prevención y el control del delito de las que
atañen estrictamente a la persecución de la
criminalidad.
B. Áreas prioritarias vinculadas con
la Prevención del Delito.
Prevención y control de la
Violencia.
La violencia suele expresarse en muy diferentes formas
del comportamiento de las personas y en ámbitos
también diversos. Si bien se trata de un problema que se
inscribe dentro de la fenomenología latinoamericana, ello
no relativiza ni le quita dramatismo a la cuestión en
nuestro país, pues tanto la violencia intra-familiar como
la violencia social presentan un alarmante crecimiento,
maximizando la sensación de inseguridad de la
población.
Pese a la preocupación que genera la violencia y
a su impacto real en la interacción social, sus factores
desencadenantes no han sido estudiados en nuestra realidad en
forma satisfactoria. Por ejemplo, es bastante frecuente mencionar
el uso de alcohol o de estupefacientes asociado a ciertos delitos
violentos (homicidios, robos, muertes por imprudencia, etc.),
pero no existen estudios serios sobre la incidencia real de estos
factores. Lo mismo ocurre con la tenencia legal o ilegal de
armas.
Por otra parte, los estudiosos suelen remarcar la
multicausalidad de la violencia, que es propia de las sociedades
modernas, en especial en las grandes ciudades. El origen a veces
está en el mismo ámbito familiar (en el que se
producen y reproducen conductas violentas); en otros casos,
aparece y se aprehende en la escuela o se manifiesta en otros
ámbitos de la vida social.
Para poder prevenir los hechos de violencia deviene
necesario conocer con mayor profundidad este fenómeno, a
fin de poder encarar acciones de promoción de formas de
convivencia pacífica y de tolerancia. Las grandes ciudades
suelen maximizar y diversificar las manifestaciones
violentas.
Entre las prioridades en relación a la violencia
destacamos la necesidad de encarar acciones orientadas a: a) la
violencia intrafamiliar: a fin de prevenir y limitar,
los abusos de diversa índole (físico, sexual y
psicológico) que se manifiestan en el ámbito
familiar (programas para la pareja, programas de detección
temprana de abuso en niños, programas de
protección, etc.); b) la violencia en las
escuelas, a efectos de desarrollar mecanismos de
prevención anticipatorios de situaciones graves y para
llevar programas de educación que contemplen la
resolución pacífica de los conflictos
[19]c) la violencia en las calles y en los
espacios públicos, en miras a otros escenarios donde
se proyecta la violencia, en los que suele aparecer asociado al
porte de armas, la ingesta de alcohol o de drogas, o el accionar
de pandillas o bandas. El Plan de Seguridad Democrática
coincide con esta visión y contempla líneas de
acción específicas para prevenir la violencia en
estas áreas.
En esta materia, especialmente en lo concerniente a la
violencia intra-familiar, resulta importante introducir la
perspectiva de género, pues no puede ignorarse que la
mujer representa un grupo vulnerable específico y que el
sexismo en la administración de justicia suele favorecer
la impunidad y la victimización. Garantizar los derechos
humanos exige asegurar la igualdad y, en este cometido, la
justicia penal debe contribuir a asegurar la paz y el orden y
reparar las situaciones de desigualdad, tutelando especialmente a
las personas más débiles. La Organización
Mundial de la Salud (OMS) ha señalado que "entre el 16 % y
el 52 % de las mujeres experimentan violencia física de
parte de sus compañeros, y por lo menos una de cada cinco
mujeres son objeto de violación o intento de
violación en el transcurso de su vida", destacando que "la
violencia anula la autonomía de la mujer y mina su
potencial como persona y miembro de la sociedad"
[20]
Por último, resulta prioritario considerar el rol
que juegan los medios de comunicación como productores o
reproductores de violencia, y también la importancia que
pueden asumir en las estrategias preventivas
[21]Debemos tener en cuenta que los medios cumplen
una función social fundamental, pues contribuyen a moldear
opiniones, valores y formas de reacción. Además su
influencia en los niños suele ser aún mayor,
especialmente de la televisión, por la fascinación
que ejerce desde edades tempranas y la posibilidad de
trasmisión de imágenes o comportamiento
violentos.
1. Atención y protección de
las víctimas.
La protección a las víctimas, entendida en
su justa dimensión, no puede ser satisfecha sólo
con los esfuerzos que se hagan en el marco de una adecuada y
eficaz persecución de los delitos. Existen situaciones de
riesgo de tipo predelictual que, atendidas adecuadamente,
permiten evitar la producción de la victimización
criminal; en otros, la detección temprana hace posible
evitar nuevas o mayores agresiones.
Por esto, se hace indispensable asumir, impulsar y
participar en algunas acciones de tipo preventivo, pues
representan modalidades más eficaces de protección
a las víctimas y, además, actúan en el plano
de la percepción social contribuyendo con el sentimiento
de seguridad de las personas y de la comunidad.
En consecuencia, corresponde diseñar un conjunto
de acciones reactivas y proactivas en relación a las
víctimas, brindando asistencia y contención,
procurando atenuar los riesgos y los daños, brindando
seguridad y estableciendo un conjunto de medidas de
detección temprana, especialmente para ciertos sectores o
grupos en riesgo (violencia familiar, abuso sexual de
niños, etc.).
Además, existe un amplio territorio de acciones
de naturaleza preventiva dirigidas a las víctimas
potenciales (prevención victimal), como
campañas de difusión, asesoramiento en dispositivos
de seguridad, alarmas comunitarias, etc., que completan la oferta
de medidas tradicionales.
De modo tal que, sin perjuicio de la atención que
puede darse a los agraviados como parte de la intervención
del sistema judicial penal (participación en el proceso,
prevención de la victimización secundaria,
reparación, conciliación, etc.), deben considerarse
estos otros aspectos a los que hacemos referencia para dar una
respuesta integral a las víctimas. En ese sentido,
deberán ser tomadas muy en cuenta los estudios y las
acciones emprendidas en nuestro país por el Comisionado de
Apoyo a la Reforma y Modernización de la Justicia en aras
de dicha atención integral.
3. Lucha contra la Criminalidad Organizada, la
Corrupción y los Grandes Fraudes.
El Consejo Económico y Social de las Naciones
Unidas ha declarado que "el concepto de prevención de la
delincuencia no debe quedar limitado a las formas de la
delincuencia tradicional (…) sino que debe extenderse a las
nuevas formas de delincuencia entre las que cabe mencionar la
delincuencia organizada, el terrorismo, el tráfico
clandestino de migrantes, los delitos informáticos y
cibernéticos, los delitos ecológicos, la
corrupción y el comercio ilícito relacionado con la
adquisición y desarrollo de armas de destrucción en
masa (…). El concepto de prevención de la delincuencia
deberá tener en cuenta la internacionalización
creciente de las actividades delictivas y la relación
existente entre la economía mundial, las
tecnologías avanzadas y las manifestaciones nacionales de
la delincuencia…" [22]
En esta materia debe resultar de carácter
prioritario encarar acciones vinculadas con el trafico de
drogas, la trata de personas y las redes de
prostitución infantil, el contrabando de
armas, los grandes fraudes y el blanqueo de
dinero o de activos. En muchos casos existen actualmente
líneas de trabajo y de acción que deben
profundizarse y coordinarse de manera adecuada. Además,
deben diseñarse nuevas formas de control y de
sanción, como parte de la agenda del sector, así
como el establecimiento de mecanismos de cooperación en el
ámbito nacional e internacional, que resultan
indispensables en función de la existencia de un mundo
globalizado.
Especial relevancia merece el tema del trafico de
drogas y sustancias controladas, considerando que la
República Dominicana no es un país productor de
drogas, pero nuestra ubicación geográfica nos
convierte en puente o ruta para el envío de drogas a otros
países como el caso de Puerto Rico y otras islas, de donde
son transportadas más fácilmente hacia los Estados
Unidos. En la actualidad se ha incrementado el tráfico de
drogas desde y hacia países europeos, sobre todo de la
droga conocida como éxtasis.
A su vez, constituye también un aspecto central
la lucha contra la corrupción en la función
pública, por los daños sociales y
económicos que provoca y por el efecto de
deslegitimación de las instituciones en general y del
sistema penal en particular. Enfrentar y resolver la impunidad en
este segmento de la criminalidad puede resultar ejemplarizante
para la ciudadanía y mejorar las expectativas sociales. En
esta materia, el abanico de posibilidades y mecanismos que
existen para trabajar en el campo preventivo son inmensas y,
seguramente, mucho más efectivas que la actuación
del sistema penal. No obstante, tampoco puede desdeñarse
la necesidad de contar con una intervención judicial
eficaz, por su extraordinaria importancia en el plano
simbólico, para lo cual debe llevarse adelante un grado de
tecnificación y profesionalismo que permita mejorar las
posibilidades de la persecución penal.
4. Victimización y criminalidad
juvenil.
En nuestro país, suele ser muy alta la
proporción de jóvenes en relación a la
población en general, y de jóvenes en
parangón con las personas en conflicto con la ley penal.
Estos indicadores, por sí solos justifican la
asignación de prioridad en la agenda de temas de la
Política Criminal.
Sin embargo, existen otras razones de igual o mayor
peso. Los niños y adolescentes representan uno de los
grupos sociales en los que se ve con mayor claridad una estrecha
conexión entre el riesgo de victimización y el de
criminalización, por la posibilidad de sufrir los efectos
de ciertas acciones criminales y también la de ser
reclutados por grupos o personas dedicados al delito.
Por otra parte, en los niños y jóvenes es
donde mejor se aprecia el potencial reproductor de las conductas
desviadas, pero también en ellos es donde pueden abrigarse
mayores posibilidades de cambio, lo que justifica no escatimar
esfuerzo en la adopción de mecanismos y procedimientos
aplicables para prevenir y controlar las acciones dañosas
para los niños y adolescentes.
Además, como se destaca en las Directrices de
Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia
Juvenil (Reglas de Riad, diciembre de 1990), "la
prevención de la delincuencia juvenil es parte esencial de
la prevención del delito en la sociedad", debiendo
prestarse especial atención a las políticas de
prevención que favorezcan la resocialización e
integración eficaces, a través del fortalecimiento
familiar y comunitario, y atendiendo a la formación
escolar, prácticas deportivas e inserción
laboral.
El campo de la política social ofrece un
sinnúmero de posibilidades para trabajar con efectividad
en esta materia, prestando atención a las condiciones que
favorecen las conductas delictivas y considerando medidas que
actúen como reductoras de la violencia, especialmente en
el ámbito donde se forman los jóvenes, es decir la
escuela (por ejemplo los programas de mediación infantil o
escolar).
5. Control de los daños al medio
ambiente.
La protección, conservación y uso
sustentable de los ecosistemas que integran el patrimonio natural
y cultural del país resulta de vital importancia para las
actuales generaciones y para las futuras.
Para ello resulta necesario desarrollar estrategias de
control de todas las acciones que alteren o agredan el medio
ambiente en forma considerable, es decir en lo que puede
denominarse el campo previo y propio de los delitos
ambientales.
La protección del medio ambiente es un
ámbito tan amplio que sólo un segmento puede ser
considerado en el marco de la Política Criminal, pero aun
éste ofrece muchas complejidades y exige una estrategia de
cooperación entre las instituciones públicas con
competencia en el tema y las organizaciones no gubernamentales
dedicadas a la protección ambiental. Entre las primeras
corresponde mencionar la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, los Ayuntamientos y la
Procuraduría General de la República, a
través del Procurador General de Defensa del Medio
Ambiente.
Por otra parte, en esta materia, la participación
de las organizaciones ambientalistas no gubernamentales y la de
los propios medios de comunicación, suelen contribuir muy
fuertemente al éxito de las estrategias o acciones que se
lleven adelante.
6. Seguridad en el tránsito.
La problemática del transporte y del
tránsito vehicular representa uno de los más
preocupantes en materia de seguridad, pues las rutas y calles de
nuestras ciudades se han transformado en un escenario de
expresión de la violencia, del caos y de la ausencia de
normas. La Organización Panamericana de la Salud (OPS)
estima que las lesiones no intencionales y la violencia se
encuentra entre los principales problemas de salud pública
en la región latinoamericana
[23]
Por otro lado, los daños en términos de
vidas destrozadas y los perjuicios económicos, hablan a
las claras de la importancia criminológica del problema.
Según un reciente Estudio para la Prevención de
Accidentes de Tránsito en la República
Dominicana [24], durante el año 2002
se registraron 4.035 personas fallecidas en accidentes de
transito en el territorio nacional, lo que representa la segunda
causa de muerte en el país, lo que permitiría
estimar en más de 700 millones de dólares anuales
las pérdidas para el país. También se aporta
una estimación del total de accidentes de tránsito
(44.547), con 5.300 heridos leves y 2.200 heridos graves
estimadamente, lo cual amplía los costos aludidos hasta
alrededor de los 1000 millones.
Estos datos hablan por sí solos y lo hacen en
forma dramática. Y no es todo, pues el tránsito y
el transporte ofrecen asociaciones con otros delitos, tales como
los robos de vehículos, grupos mafiosos relacionados con
el transporte público, con la corrupción en la
función pública, venta ilegal de bebidas
alcohólicas, tenencia ilegal de armas, peleas callejeras,
etc.
También constituye un ámbito donde la
anomia y la impunidad se expresan de forma alarmante, pues las
reglas de tránsito son violadas sistemáticamente,
con la anuencia o complicidad de muchos funcionarios que tienen
la función de hacerlas cumplir. Estas manifestaciones
anómicas tienen una gran capacidad devaluativa de la ley
y, en muchos casos, son antesala de transgresiones
mayores.
Además, como estas inconductas se desarrollan en
el espacio público tienen aptitud para alimentar la
sensación de inseguridad de la población y la falta
de confianza en las instituciones. Por ello, resulta muy
importante que el Estado actúe en este ámbito
cumpliendo y haciendo cumplir las normas vigentes, para
fortalecer el imperio de la ley.
7. Desempeño policial,
prevención y seguridad de las personas. La reforma
policial.
Si bien la competencia funcional de la Policía
Nacional proyecta sus acciones tanto en el campo del control como
en el de la persecución de la criminalidad, en este
capítulo se pone el acento en el plano preventivo,
siguiendo los lineamientos del Plan de Seguridad
Democrática, y dejando lo demás para otra de las
áreas problemáticas que se destacan en el
documento, como es la cuestión vinculada con la
profesionalización de la investigación,
ámbito donde la Policía actúa como auxiliar
de los órganos del Ministerio Público (véase
el Cap. V, ap. C-5).
Como expresa el Gral. Taveras Rodríguez "la
actualidad social en el país está caracterizada por
la conciencia adquirida respecto a sus derechos y deberes dentro
del marco de la democracia y por el crecimiento de las nuevas
modalidades delincuenciales, que exigen un modelo de
policía distinto del tradicional. Es necesario un cambio
de mentalidad de la población y de los miembros de la
policía sobre el rol integrado que ambos están
llamados a jugar, para que juntos implementen soluciones a la
problemática criminal y de inseguridad"
[25].
Por una parte, corresponde llevar adelante un proceso de
profesionalización de la policía tanto en
la prevención como en la persecución del delito.
Para ello, resulta necesario introducir cambios en el plano
organizacional y operativo, modificar la capacitación y
entrenamiento de los distintos cuadros policiales e introducir
nuevas tecnologías. También es menester definir
nuevas estrategias y procedimientos en el plano del control del
delito y lo contravencional, como en el área de la
investigación criminal.
Un plan integral de Política Criminal, como el
que propugnamos, que tiene como centro el trabajo con la
comunidad, necesariamente debe encontrar su correlato en la labor
policial, como se expone en el Plan de Seguridad
Democrática para la República Dominicana.
Afortunadamente, existen numerosas experiencias exitosas en otros
países en relación a la llamada policía
comunitaria, de orientación comunitaria o
de proximidad, algunas de ellas explicadas
minuciosamente en el PSDRD al proponer la necesidad de
implementarla en el país [26]La
comunitarización, explica Taveras
Rodríguez, "es una nueva concepción basada en la
idea de que policías y ciudadanos trabajan conjuntamente y
en forma innovadora, con la finalidad de intentar resolver los
problemas de la comunidad relacionados con la criminalidad, el
sentimiento de inseguridad, los desórdenes sociales y el
deterioro de la calidad de vida de las comunidades. Esta
filosofía sólo puede alcanzar sus objetivos si los
servicios policiales desarrollan una nueva relación con
los ciudadanos, permitiéndoles tener una mayor influencia
en el establecimiento de prioridades de los servicios policiales
locales e implicándoles en los esfuerzos a realizar para
mejorar las condiciones humanas en los barrios"
[27]
Ya en el IX Congreso de Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Readaptación del
Delincuente (El Cairo, 1995) se reconoció el concepto
de policía de la comunidad "como una estrategia clave en
muchos países destinada a lograr un mayor sentido de
responsabilidad por parte de la policía y a fortalecer la
participación del público en las actividades de
policía" [28]recomendando a los Estados
miembros "adoptar un enfoque comunitario de la actividad policial
como método para prestar los servicios policiales a fin de
reducir la distancia social entre los funcionarios de los
servicios de represión y los ciudadanos a los que sirven,
y destacar la función que desempeña la
policía y aumentar la confianza de la ciudadanía"
[29]
Este cambio de orientación permitirá
trabajar más efectivamente en el plano "situacional" del
delito, considerando las oportunidades para delinquir, la
información sobre las víctimas, la naturaleza y
patrones de hora, lugar y tipo del delito, facilitando así
el uso de medidas no penales que impiden u obstaculizan el paso
al acto del infractor potencial. Pero también
permitirá operar muy fuertemente sobre la sensación
de inseguridad, al reestablecer lazos de confianza entre la
comunidad y la Policía, posibilitar nuevas formas de
cooperación y resolución de conflictos, y trasmitir
tranquilidad a las personas.
Si bien a partir del año 2000 se instituyó
la Comisión para la Reforma y Modernización de la
Policía Nacional, con la finalidad de evaluar y proponer
un Plan Integral de Reforma de la Policía
Nacional que exprese "las directrices, lineamientos
estratégicos, la nueva visión y enfoque
institucional" y que haga una revisión, adecuación
y reformulación de la legislación en materia
policial (decreto 906/2000), la comisión sólo
consideró el aspecto normativo y acompañó
varios proyectos de leyes [30]Las únicas
iniciativas concretadas fueron la sanción de la Ley
Institucional de la Policía Nacional (96 – 04, del 5 de
febrero del 2004), que si bien representa un avance en varios
aspectos (por ej. al crear el Consejo Superior Policial, fijar
ciertos principios básicos de actuación, deslindar
la función de prevención y la de
investigación o prever la Policía Comunitaria), no
modifica sustancialmente la estructura organizativa ni los
niveles jerárquicos (mantiene 13 categorías o
rangos). Además, algunos de sus lineamientos no tienen una
concreción efectiva o significativa, como acontece con lo
atinente a la policía de investigación y a la
comunitaria.
En definitiva, más allá de los anuncios y
de las intenciones, la reforma policial sigue siendo una tarea
imperiosa y pendiente. Para ello deben tenerse en cuenta las
líneas de acción del PSDRD en materia de
fortalecimiento y profesionalización de la Policía
Nacional, así como algunas de las recomendaciones
formuladas, entre ellas las del Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, que ha planteado la necesidad de conformar "un
sistema policial eficiente en el desarrollo de sus labores
básicas de prevención delictiva e
investigación criminal estrictamente ajustado al principio
de legalidad y al deber de protección de los derechos de
la población", lo cual supone "quebrar la tradicional
impronta de policía de Estado volcada al control y
disciplinamiento social y político de la población
que aún mantiene la Policía Nacional y llevar a
cabo un profundo proceso de reestructuración
doctrinaria, organizativa y funcional de esta institución
en vistas a transformarla en una policía de
protección ciudadana básicamente perfilada al
desempeño eficaz de sus labores preventivas e
investigativas de delitos y a la irrestricta protección de
los derechos humanos" [31]
El Gobierno Nacional, a través de la
Secretaría de Estado de Interior y Policía y la
Jefatura de la Policía Nacional, así como el
Ministerio Público, trabajarán conjuntamente para
implementar la reforma policial contenida en el PSDRD,
considerando como vectores principales, los siguientes: aumentar
la descentralización de los servicios policiales,
racionalizar la asignación de los recursos,
fortalecer el control interno de la corrupción,
mejorar las áreas que intervienen en el control y
prevención del delito, desarrollar un área de
autentica inteligencia criminal, establecer un sistema
de información que permita el mapeo delictivo y
la implementación de las estrategias de
proximidad o comunitaria. Todo esto, juntamente con la
revisión del escalafón, el mejoramiento
del sistema de comunicaciones, infraestructura
edilicia, equipamiento y una trasformación
en materia de capacitación.
Por demás, hay que redefinir la
participación privada en la seguridad pública,
estableciendo una adecuada regulación legal de las
agencias de seguridad privada, que establezca sus ámbitos
de actuación, las condiciones que deben reunir sus agentes
y las formas de fiscalización, entre otros
aspectos.
En definitiva, se ejecutará el Plan de Seguridad
Democrática para la República Dominicana, que
incluye:
1. Fortalecimiento institucional de la
Policía Nacional;2. Introducción de la policía
comunitaria en los barrios o zonas más afectados por
la violencia y la criminalidad; y3. Adiestramiento de la policía para
casos de situaciones extremas, que van desde la lucha contra
el narcotráfico hasta los desastres
naturales.
C. Áreas prioritarias vinculadas con
la Persecución del delito.
En el plano de la persecución penal se han
considerado varias áreas de atención prioritaria,
especialmente por su potencialidad para darle sustentabilidad,
eficacia y productividad al nuevo ordenamiento procesal, o por su
capacidad para desencadenar otros procesos favorables al mejor
funcionamiento del sistema penal.
Por otra parte, como resulta necesario contemplar la
realidad social, política y económica de cada
provincia y también los distintos niveles de
organización y de infraestructura del Ministerio
Público, los Tribunales y la Policía Nacional, se
advierte la necesidad de definir planes de acción
diferenciados para las grandes ciudades y las ciudades medianas y
pequeñas.
1. Solución alternativa de los
conflictos penales: Ampliación de las respuestas
primarias (no jurisdiccionales) que el Ministerio
Público ofrece a las víctimas.
El Ministerio Público debe orientar su
actuación hacia las víctimas y para ello no alcanza
con el establecimiento de algunas oficinas que se ocupen de dar
asistencia y contención a aquellos casos de
victimización más grave. Debe tenerse en cuenta que
una adecuada atención a las víctimas, que son las
primeras personas en donde la sociedad forma sus percepciones
acerca del funcionamiento del sistema, "puede constituir una
estrategia clave para mejorar los niveles de confianza en el
sistema y disminuir las sensaciones de temor ciudadano"
[32]
Por ello, resulta necesario sensibilizar e instalar muy
fuertemente en todos los operadores del Ministerio Público
la necesidad de sustituir la indiferencia hacia las
víctimas, que en la mayoría de los casos
caracteriza el sistema judicial tradicional, por una actitud de
comprensión y de servicio.
Además, el Ministerio Público debe asumir
la diversidad de los conflictos que las víctimas plantean
al sistema de justicia penal y tener plena conciencia que si
concentra todos los esfuerzos exclusivamente en la
procuración de respuestas jurisdiccionales y,
particularmente, en la obtención de sentencias
condenatorias, con ello dejará a muchas víctimas
sin respuesta alguna, con consecuencias adversas para la paz
social.
Por otra parte, el interés de las víctimas
dependerá de la situación que las afecta, y en
mucho casos suele pasar por soluciones bien distintas a la
imposición de una condena al autor. Frente a una
demanda diversificada en función de la naturaleza
de los conflictos, el Ministerio Público debe estructurar
una oferta que incluya un menú de servicios y
productos, es decir una variedad de respuestas
jurisdiccionales y no jurisdiccionales.
La idea de satisfacción integral de las
demandas de las víctimas, por tanto, pretende superar
la excluyente lógica de la investigación en la que
suele quedar atrapado el Ministerio Público, para plantear
nuevos procesos de actuación que permitan desarrollar una
mayor capacidad de respuestas primarias (no
jurisdiccionales) y mejorar la gestión de las
respuestas jurisdiccionales, incorporando nuevas
prácticas o abandonando aquellas que se aprecian como
disfuncionales.
En el plano de las expresadas respuestas primarias,
pueden incluirse las vinculadas con la información,
orientación, asistencia y contención (en
situación de crisis), protección (víctimas
en riesgo), asesoramiento, recepción de denuncias,
conciliación y otras formas compositivas del conflicto. La
materia contravencional también integra el campo de las
respuestas primarias.
Este campo previo a la intervención
jurisdiccional ofrece al Ministerio Público muchas
posibilidades de mejorar las respuestas a las víctimas.
Entre ellas, aplicar soluciones alternativas de disputas, que
contribuyen a mejorar la productividad y la descongestión
del sistema, ofreciendo una imagen real de funcionamiento del
sistema más satisfactorio. Por otro lado, representa el
espacio institucional más propicio y concreto de trabajo
con la comunidad, de acuerdo con las orientaciones de los modelos
de justicia restitutiva o restaurativa.
La puesta en marcha de las Unidades de Atención a
las Víctimas y las Fiscalías de la Comunidad son
pilares en el trabajo del Ministerio Público en el
área examinada, pero no son las únicas formas de
bajar a la realidad los nuevos procesos de trabajo. Incluso, hay
que contemplar formas de organización y de trabajo de los
fiscalizadores en el ámbito contravencional que sigan los
lineamientos indicados.
2. Eficiente sistema de respuestas
jurisdiccionales tempranas.
Un segundo nivel para el trabajo del Ministerio
Público lo constituye el campo de las respuestas
jurisdiccionales rápidas, que conviene aplicar de modo
temprano, a fin de evitar el dispendio de recursos
institucionales.
El nuevo código ha previsto la
suspensión condicional del procedimiento y los
procedimientos abreviados, los cuales ofrecen un
satisfactorio ámbito de aplicación. Por tanto, es
conveniente que el Ministerio Público contemple un
conjunto de acciones orientadas a su mejor y más temprana
aplicación (directivas, capacitación, control de
obligaciones, etc.).
Por otra parte, también resulta posible que, una
vez, iniciada la intervención judicial, se formulen
acuerdos conciliatorios que, de acuerdo a los previsto
en el art. 37 del CPP, pueden producirse también en
algunos casos una vez promovida la intervención
jurisdiccional.
En este nivel, las unidades de trabajo fiscales deben
explotar la posibilidad de resolver los casos sencillos
(flagrancia, casos de prueba rápida, contravenciones) con
cierta rapidez. El factor tiempo es uno de los elementos
principales para definir los procesos de trabajo, pero
también para apreciar la calidad de la
respuesta.
3. Un programa de atención de la
sobrecarga de trabajo y de descongestión de los
asuntos del viejo sistema.
Como en el resto de los países de América
Latina, el problema de la sobrecarga de trabajo ha sido una
preocupación central en todo el proceso de reforma que
experimenta la justicia penal. El antiguo sistema procesal dejaba
poco margen para proveer soluciones alternativas al juicio y sin
embargo ello no fue obstáculo para que se apreciaran en la
última década las ventajas de promover mecanismos
compositivos de solución de los conflictos penales. Tal es
el caso de la Fiscalía del Distrito Nacional que
impulsó con notable éxito mecanismos de salida de
los casos por vía de la conciliación y la
mediación.
La puesta en vigencia del nuevo Código Procesal
Penal, que ha venido a fortalecer y ampliar las herramientas
compositivas en los procesos penales (conciliación,
mediación, oportunidad, suspensión condicional del
procedimiento, procedimiento abreviado), permitirá al
Ministerio Público desarrollar una adecuada
política de control de la carga de trabajo. Sin embargo,
la experiencia comparada muestra que el Ministerio Público
de los países de la región donde se le han
reconocido estas facultades ha sido por lo general muy
tímido en el uso de las mismas, tal como lo afirma
Mauricio Duce: "La entrega de estas facultades a los fiscales…
transformaban al Ministerio Público en la llave de entrada
del sistema. Sin embargo, la observación del
comportamiento de los fiscales en el uso de las herramientas
descritas da cuenta que el Ministerio Público las ha
subutilizado, particularmente a los mecanismos de
descongestión temprana (criterios de oportunidad) y
salidas alternativas"[33].
Es necesario adoptar estrategias de control de
la sobrecarga de trabajo, diferenciando claramente la
gestión de los casos menores (criminalidad de baja
densidad) de los casos mayores (criminalidad grave). En
relación a los primeros, deben implementarse programas de
capacitación tendentes a dotar de las competencias
necesarias a los miembros del Ministerio Público para la
selección de casos sujetos a mediación, en el
manejo de ciertas técnicas de conciliación (para el
caso que no cuenten con otros recursos profesionales
capacitados). En cambio, en relación a los casos mayores,
resulta necesario capacitar en el terreno de las estrategias y
tácticas investigativas, metodologías de trabajo y
toma de decisiones, para posibilitar una gestión
más fluida y eficaz de los casos, que permita llevarlos a
juicio en condiciones satisfactorias.
Otra realidad insoslayable la representa la gran carga
de casos acumulados a lo largo de los años de
funcionamiento del antiguo sistema procesal penal, frente al cual
si bien es cierto que el legislador ya ha tomado la
decisión de organizar un procedimiento de
liquidación extraordinario, no es menos cierto que tanto
este proceso como el de la propia liquidación ordinaria
por los jueces y tribunales liquidadores requerirá el
desarrollo de una estrategia del Ministerio Público
orientada a focalizar sus recursos en los asuntos de mayor
gravedad, sin desatender los intereses de las víctimas
concretas en tales casos particulares.
4. Profesionalización de la
investigación criminal.
La dinámica investigación-prueba-juicio
("sin investigación no hay prueba" y "sin prueba no hay
juicio") que se presenta como uno de los rasgos más
importantes del nuevo ordenamiento procesal penal, unido a la
atribución de la investigación plenamente al
Ministerio Público y a la policía, obliga
necesariamente a atender uno de los aspectos más
prioritarios: dotar al Ministerio Público y a la
policía de mayor capacidad de investigación y de
las herramientas que aseguren una investigación criminal
eficiente.
Esto supondrá el desarrollo de protocolos de
operaciones o pautas de funcionamiento para fiscales y
policías en todo lo relativo a recolección y
conservación de evidencias, aseguramiento de la cadena de
custodia, conocimiento de las incidencias delictivas más
frecuentes, con capacidad de hacer el mapa del delito, así
como conocer el circuito criminal en las distintas modalidades
criminales.
Para ello, es necesario profundizar la separación
de las tareas de investigación de las que corresponden a
la seguridad en el ámbito de la Policía Nacional,
encarando un fuerte trabajo de formación de
investigadores policiales como parte de un sistema de
investigación criminal.
Además, resulta imperativo dotar a los
órganos de investigación de bancos de
información específica y de acceso a todos los
registros públicos existentes, pues la posibilidad de
disponer en forma rápida de información útil
representa un insumo vital para una investigación
profesionalizada y eficaz.
Por otro lado, constituye una necesidad impostergable
fortalecer e integrar todo el gabinete científico de apoyo
a las investigaciones penales mediante la creación del
Instituto Nacional de Ciencias Forenses, como
órgano adscrito a la Procuraduría General de la
República, con personal cualificado, credibilidad y
precisión técnica.
Será necesario además hacer énfasis
en la construcción de la relación Ministerio
Público-Policía en el contexto de la
dirección funcional de la investigación que tiene a
su cargo el Ministerio Público, entendida ésta como
una relación profesional, donde cada quien cumple una
función claramente diferenciada. En el mismo sentido, se
encaminarán acciones dirigidas a afianzar la
separación funcional entre la policía de
investigación y la uniformada, de modo que se pueda
facilitar la formación del espíritu de equipo que
se debe fomentar entre fiscales y policías.
5. Tecnificación de la
litigación durante la investigación y el
juicio.
Si bien los sistemas procesales mixtos consagran una
etapa de juicio caracterizada por la oralidad y la publicidad, en
la práctica no han logrado revertir el peso de la
tradición inquisitorial y, en particular, la
gravitación prominente del expediente. A raíz de
ello, el juicio aparece como una instancia devaluada frente a la
importancia de la instrucción, que se ocupa principalmente
de revisar la prueba colectada durante la fase investigativa. Los
juicios suelen hacerse tardíamente, muchas veces sin
testigos o con una exagerada incorporación por lectura de
piezas de la instrucción y, en la mayoría de los
casos, con jueces que ocupan todos los roles (dirigen el debate,
interrogan, producen prueba de oficio, deciden, etc.). Tan fuerte
ha sido la fuerza de la tradición inquisitiva en este
aspecto, que muchas reformas procesales de última
generación han quedado atrapadas con las viejas
prácticas, sin exhibir vocación ni capacidad para
encarar una trasformación profunda de las técnicas
de litigación, y sin advertir que sin ella no
resultará viable cambiar radicalmente la actuación
durante la investigación.
Por ello, es prioritario adoptar las nuevas
técnicas de litigación (en el juicio y durante la
investigación), respetuosas de los principios propios del
juicio del modelo acusatorio (inmediación,
contradicción, imparcialidad, etc.), y que permita
simplificar, "desformalizar" y hacer más efectiva la
investigación. No parece haber otra forma eficaz para
romper con la lógica del expediente que caracteriza el
sistema que nos legó la inquisición.
Debe tenerse en cuenta que los modelos adversariales
responden a otra lógica, a otras ideas y criterios. En
primer lugar, porque exigen una clara diferenciación de la
actuación de cada uno de los roles, haciendo
hincapié en dividir el trabajo y en que cada uno cumpla su
papel. En segundo lugar, porque asignan un valor sustancial a la
presunción de inocencia que consagran las Constituciones y
los Tratados de Derechos Humanos, lo que exige pruebas de mayor
calidad y mayores estándares de prueba. Desde este punto
de vista, el juicio oral representa un autentico test de
calidad de la información con arreglo a la cual vamos
a resolver el caso.
Sólo a través de técnicas
adecuadas, el juicio podrá cumplir con la función
de redefinición de los conflictos que plantea el profesor
Alberto Binder y la de garantía de los derechos de los
acusados y las víctimas.
Las acciones más directamente conectadas con esta
área pasan por la capacitación y el entrenamiento
de los operadores judiciales (jueces, fiscales, defensores
públicos y abogados), área que se presenta
favorable para aunar los esfuerzos de las distintas agencias
estatales.
6. Implementación del nuevo sistema
de justicia para jóvenes en conflicto con la ley
penal.
La sanción del nuevo Código para el
Sistema de Protección y los Derecho Fundamentales de los
Niños, Niñas y Adolescentes (ley 136 – 03), plantea
la necesidad de implementar el nuevo régimen para cumplir
satisfactoriamente con el nuevo sistema de garantías que
corresponde observar en relación a los jóvenes en
conflicto con la ley penal.
A tal fin debe contemplarse el principio de especialidad
que consagra la ley en la organización del Ministerio
Público, previendo la creación de unidades fiscales
especializadas en las ciudades más grandes y la
especialización de otros operadores en las demás
regiones del país, a fin de que la ley tenga vigencia real
y efectiva en todo el territorio nacional.
Asimismo, resulta necesario contemplar y desarrollar un
programa especial de Mediación en Delitos Juveniles y
Soluciones Alternativas, en función de lo previsto en el
art. 258, j de la ley 136 – 03.
7. Situación Carcelaria y sistema
integral de ejecución penal.
Un programa de política criminal que respete las
directivas de un Estado constitucional, democrático y
social de derecho no puede dejar de considerar la
ejecución de la pena por varias razones. Por un lado,
corresponde remediar el tradicional olvido por la
ejecución penal, en atención a los imperativos
constitucionales y a las renovadas demandas de la comunidad al
sistema penal.
La política penitenciaria representa un segmento
de la política criminal que busca minimizar las
consecuencias negativas de la aplicación de penas
restrictivas de la libertad, maximizando su eficiencia y
conjugando el respeto a la dignidad del condenado y la
colaboración con su proceso de reintegración
social.
En función de ello, un primer aspecto a
considerar debe ser encarar una profunda racionalización
de la aplicación de la pena restrictiva de la libertad, de
sus fines y funciones. Y resolver un problema dramático y
vergonzoso para el País, que es el de los presos sin
condena, que representan más del 70 % de las personas
privadas de libertad.
Otro aspecto debe ser actualizar el contenido del
principio resocializador de acuerdo al programa constitucional,
estructurando el sistema a tal fin. Y un tercero, es dotar a todo
el sistema de un efectivo contralor de la ejecución penal
a cargo de la autoridad judicial, como han previsto las nuevas
normas del Código Procesal Penal (art. 437 CPP), a fin de
garantizar de un modo efectivo los derechos de los
internos.
Las premisas propias de una moderna Política
Penitenciaria atañen a "la vigencia de los derechos
humanos, a la vocación reintegradora del sistema, a la
judicialización de la ejecución, a la
actuación interagencial desde el Estado, a la
intervención interdisciplinaria de técnicos en las
ofertas de servicios para la reintegración, a la
medición efectiva de los resultados de políticas
implementadas, a la transparencia en la gestión y
finalmente a criterios de participación comunitaria"
[34]
La complejidad de la cuestión hace recomendable
encarar un Plan Integral de Ejecución Penal, que
parta de un diagnóstico integral de la situación de
la ejecución de la pena en el país (infraestructura
física, situación de los internos, recursos para el
tratamiento, etc.) y que abarque los aspectos normativos,
organizacionales, infraestructura y de tratamiento.
Además, que contemple adecuadamente aquellas situaciones
especiales o que exigen tratamiento diferenciado (mujeres,
jóvenes, personas con problemas de salud, etc.). Se
continuará el énfasis en la renovación del
personal administrativo, de vigilancia y personal de custodia del
sistema penitenciario y su adecuada capacitación por la
Escuela Nacional Penitenciaria. En este sentido, el PSDRD
contempla una serie de acciones tendientes a mejorar la
infraestructura del sistema carcelario para reducir el
número de presos e introducir programas de
reinserción social.
Por otra parte, el problema no puede reducirse al
cumplimiento de la pena privativa de libertad, pues debe abarcar
la ejecución de otras modalidades previstas en nuestro
sistema penal que no implican la situaciones intramuros, pero con
sujeción a restricciones y obligaciones especiales
(suspensión condicional de la pena, libertad condicional).
A su vez, también debe contemplarse la situación de
los privados de libertad bajo proceso, que no pueden estar en
peor condiciones que los condenados y los sometidos a
suspensión condicional del procedimiento.
Objetivos
1. Objetivo General
El objetivo general de las iniciativas contenidas en
este documento es desencadenar el proceso de
construcción interinstitucional y participativa de
las principales líneas de una política criminal,
entendida como el "conjunto de decisiones relativas a los
instrumentos, reglas, estrategias y objetivos" tendentes a
regular la reacción del Estado frente al delito, tanto en
el ámbito de la prevención como en el de
persecución, siguiendo las propuestas contempladas en el
PSDRD.
2. Objetivos Específicos
Adoptar los lineamientos contenidos en este
documento como bases orientadoras de ese proceso de
construcción, discusión y elaboración
del Plan de Política Criminal definitivo.Aplicar estos mismos lineamientos para el
diseño e implementación de las medidas de
intervención inmediata que se postulan y para aquellas
que se decidan en el corto plazo.Transparentar y clarificar el sistema de
responsabilidades estatales, en relación a la
prevención de la violencia y la criminalidad, y a la
persecución de la delincuencia.
Implementación
y gerenciamiento del Proceso
Para poner en marcha y conducir exitosamente el proceso
de construcción del Plan pueden concebirse formas
diversas; no obstante, en la medida que el centro de la
Política Criminal lo constituye el fenómeno
criminal, resulta conveniente que la misma institución a
quien la ley confiere una responsabilidad primordial, esto es, el
Ministerio Público, sea quien cumpla un papel
preponderante en la conducción de ese proceso.
Se debe romper con una marcada inercia institucional e
instaurar una nueva lógica de análisis y de
gestión, lo cual hace indispensable ejercer un adecuado
liderazgo institucional, que sólo puede lograrse a
través de una autoridad formal de alta jerarquía de
la institución. Algo similar debe considerarse en orden a
las demás instituciones involucradas, a fin de trasmitir
un fuerte compromiso hacia el proceso y por la posibilidad de
disponer de aquellos componentes (información, recursos
humanos y materiales, etc.) que la realización del Plan
haga necesarios. Se propone que la misma Comisión
encargada de poner en marcha el PSDRD sea quien lidere la
creación de unas líneas de base para la
elaboración de un Plan de Política
Criminal.
Con respecto, al conjunto de medidas de
aplicación inmediata, parece más adecuado que el
gerenciamiento de los programas recaiga en manos de la
institución en cuyo ámbito se desenvuelven los
operadores, con participación eventual y
articulación de otros actores institucionales y con
comunicación a la Procuraduría General de la
República.
La
comunicación
Un plan de las características expuestas e,
incluso, el conjunto de medidas de aplicación inmediata,
necesita contar con un Plan de Comunicación con
objetivos y estrategias bien definidas, tal como lo contempla el
PSDRD.
A través del mismo debe procurarse la
divulgación intra-institucional de las bases y
medidas inmediatas de la política criminal, incluyendo
todos los operadores del sistema de justicia penal (jueces,
defensoría pública, policía), para que
puedan intervenir como ejecutores positivos de las acciones
contempladas y para construir el necesario consenso.
También debe dirigirse a los demás los actores
institucionales que actúan por afuera del sistema penal
(secretarías de estado, municipios, organizaciones no
gubernamentales, etc.), a fin de reforzar el proceso de
conocimiento de los presentes lineamientos y acciones,
responsabilizar a las instituciones involucradas y lograr la
cooperación necesaria para la mejor implementación
de las medidas propuestas.
Por otra parte, también debe fomentarse el
conocimiento de la población civil sobre este
sector de la política criminal estatal, informando sobre
las decisiones de política institucional relacionados con
los problemas más importantes y sobre las previstas formas
de participación ciudadana.
Al respecto no puede perderse de vista que, como se ha
reconocido, la seguridad ciudadana "es una tarea normativa,
institucional, operativa, educativa, pero también una
batalla comunicacional y mediática, de símbolos,
códigos y señales que son percibidas cotidianamente
por la población que se presenta en el terreno de los
medios de comunicación y agenda pública"
[35]
Por ello resulta necesario orientar la acción
comunicacional a la construcción de confianza y
credibilidad de los organismos estatales, fortalecer el
sentimiento de protección y favorecer la
confianza en los propios medios de las personas
[36]como formas de mejorar en el terreno de las
percepciones de la inseguridad y a través de formas que
permitan reconocer el liderazgo institucional, el cambio de rumbo
y las acciones concretas.
La difusión general constituye una acción
de apoyo a las acciones específicas que se proponen, pero
también puede contribuir a fortalecer el sentimiento de
seguridad de las personas al trasmitir la idea de que las
instituciones se están ocupando de sus problemas. Por
supuesto, no deben alimentarse expectativas irrealizables, pues
estrategias de esta naturaleza suelen transformarse en un
verdadero boomerang de claros efectos
adversos.
En cuanto a las estrategias, medios y acciones concretas
a desplegar, deben tenerse en cuenta los canales institucionales
existentes, los destinatarios generales o específicos y
los recursos económicos disponibles.
Para la comunicación intra e interinstitucional,
pueden aprovecharse los sistemas de comunicación interna
disponibles (boletines, direcciones electrónicas, foros de
discusión), la realización de talleres, cursos de
difusión y debate de los aspectos centrales o de acciones
en particular, con participación de los sectores u
organizaciones involucrados. A su vez, para la
comunicación a nivel social pueden utilizarse las
entrevistas de operadores o expertos sobre algunos problemas o
modos de intervención en los principales medios de
comunicación (televisión, radio y diarios), para
instalar temas o plantear propuestas. Asimismo, debe considerarse
la elaboración de productos comunicativos para la
difusión en radios de menor alcance (comunitarias, de
religiosas y comerciales de menor escala, etc.). Y también
recurrir a afiches, folletos de difusión general o para
sectores específicos y charlas explicativas en medios de
inserción social.
Finalmente, no puede dejar de contemplarse un adecuado
proceso de escalonamiento de las acciones comunicacionales, para
que una acción no debilite o neutralice otra y para darle
continuidad al Plan.
Propuestas de
Ejecución Inmediata
A continuación se indica un conjunto
de acciones que estimamos de ejecución inmediata o de
corto plazo, que se han definido como formas de
intervención urgente en relación a algunos de los
problemas prioritarios destacados.
La Procuraduría General de la República
junto a otras instituciones que han sido consultadas para la
formulación de este documento, tales como la
Secretaría de Estado de Deportes, Educación
Física y Recreación, la Secretaría de Estado
de Educación, Secretaría de Estado de Medioambiente
y Recursos Naturales, Secretaría de Estado de Obras
Públicas y Comunicaciones, Secretaría de Estado de
la Mujer, Secretaría de Estado de Interior y
Policía, la Comisión Nacional de Reforma del
Estado, el Comisionado de Apoyo a la Reforma y
Modernización de la Justicia y la Jefatura de la
Policía Nacional, han identificado acciones concretas que
pueden ser puestas en ejecución en lo inmediato por las
distintas instituciones estatales correspondientes, mientras se
elabora el Plan que se pretende.
Estas acciones constituyen un punto de arranque para el
trabajo interinstitucional que se propone, pero también
una respuesta a problemas urgentes que no justifican mayores
dilaciones.
Para facilitar su análisis y consideración
las hemos clasificado en acciones de carácter preventivo,
preventivo-punitivo y de exclusiva orientación
punitiva.
A. Acciones de Carácter
Preventivo.
1. Control del expendio de bebidas
alcohólicas.
Acciones: Promover la adopción de medidas
dirigidas a:
a) Prohibir el expendio de bebidas
alcohólicas a través del mecanismo de venta
directamente al conductor en su automóvil
(Drive-Thru);b) Disponer una hora límite para el
expendio de alcohol en los colmados;c) Disponer una hora límite y
días específicos para el expendio de alcohol en
los lavaderos y otros establecimientos de
diversión;d) Controlar el cumplimiento de estas normas a
través de los órganos y medidas que resulten
adecuadas a tal fin.
Justificación: El control sobre la venta de
bebidas alcohólicas procura reducir los efectos de un
factor asociado a muchos delitos y a la violencia (riñas,
homicidios, accionar de pandillas, delitos en el tránsito,
etc.).
Institución responsable: Corresponde a la
Procuraduría General de la República hacer la
petición a las autoridades municipales y de salud
pública, justificando la necesidad de la
regulación. A las autoridades municipales les compete
dictar las ordenanzas y controlar su cumplimiento.
2. Transporte
Público
Acciones: Plantear la necesidad de desarrollar un
Programa de Regularización Gradual de los
Vehículos del Transporte Público, que debe
contemplar en una primera etapa, lo siguiente:
a) Disponer mecanismos visibles de
identificación, tales como el pintado de los techos de
los vehículos de transporte de pasajeros
público, los servicios de taxi y otros.b) Disponer la retención de los
vehículos sin placa, depuración de su estatus,
entrega previa justificación legal del derecho de
propiedad.c) Hacer un reempandronamiento de las unidades
de transporte público urbano (buses, taxis,
vehículos de alquiler, etc.), y exigir la
verificación técnica de los automotores con
cierta periodicidad.
Justificación: Los asuntos indicados no agotan
los aspectos preocupantes vinculados con el tránsito, pero
representan formas elementales de atender a la seguridad
vehicular, para ir revirtiendo paulatinamente el caos del
transporte público y del tránsito de los
particulares.
Institución responsable: El Ayuntamiento del
Distrito Nacional, y los Municipios de Santo Domingo y Santiago,
como primeras áreas de desarrollo de las acciones. A tal
fin, la Procuraduría General de la República
solicitará, motivadamente, la adopción de las
medidas indicadas.
3. Juegos de Azar.
Acción: a) Disponer el retiro de máquinas
tragamonedas de colmados y otros lugares no apropiados ni
autorizados;
b) Redoblar la vigilancia y otras medidas de control,
para impedir la venta de bebidas alcohólicas en las bancas
de apuestas.
Justificación: La popularización de estas
máquinas y las características de accesibilidad de
los colmados y otros lugares similares posibilita la presencia de
menores de edad sin restricciones horarias, mientras los adultos
y los propios menores consumen bebidas alcohólicas, todo
lo cual es nocivo para el proceso de socialización de los
niños y jóvenes.
Institución responsable: Los Municipios y
Lotería Nacional. La Procuraduría hará una
solicitud fundada a las autoridades municipales a tal
fin.
4. Tránsito de
vehículos.
Acción: a) Acentuar los controles sobre las
licencias de los conductores, los seguros obligatorios, los
principales mecanismos de seguridad de los vehículos y
conductores (cascos de motociclistas, cinturón de
seguridad);
b) Un mayor control sobre las autopistas, tanto en lo
concerniente a las condiciones de preservación de la cinta
asfáltica, vías de ingreso y egreso y la
regulación de medios de transporte especiales (equipos
pesados, maquinaria agrícola, etc.);
c) prevención de conductas riesgosas de peatones
y ciclistas, además de la observancia de las normas de
tránsito.
Justificación: Es indispensable comenzar a
revertir también en este aspecto un generalizado estado de
incumplimiento de las reglas específicas, que contribuye a
la inseguridad de las calles y que favorece la pérdida del
valor simbólico de las normas y de la ley. Las medidas
aludidas deben ser el punto de partida mientras se diseña
y se implementa un Plan Integral de Seguridad
Vial.
Institución responsable: Los Municipios, Obras
Públicas y Autoridad Metropolitana de Transporte (AMET) y
Autoridad Metropolitana de Transporte de Santiago (AMETRASAN). Al
efecto la Procuraduría General de la República
hará una solicitud motivada a tales organismos.
5. Violencia en las Escuelas y Mediación
Escolar.
Acción: Elaborar un Programa de
Prevención de la Violencia y de Mediación
Escolar, que contemple, entre otras acciones, las
siguientes:
a) Medidas de concientización dirigidas
a los jóvenes y a los maestros, a fin de propiciar el
diálogo y desalentar las formas de comportamiento
violentos (charlas, cine-debate, concursos literarios o
artísticos, etc.);b) Capacitación de los docentes en la
detección temprana de actitudes y conductas
agresivas;c) Programas de apoyo a los docentes que se
desempeñan en establecimientos escolares
difíciles;d) Desarrollo de estrategias para fomentar en
los educandos prácticas de respeto y entendimiento,
para aceptar diferencias, la diversidad cultural y el
pluralismo;e) Acciones que promuevan en los educandos la
responsabilidad individual, asunción de reglas
(autorregulación), tolerancia a la frustración,
solidaridad, cooperación y el compromiso
social;f) Puesta en marcha de un Programa de
Mediación Escolar, que permita establecer una
instancia de resolución pacífica de conflictos
en el ámbito de cada escuela, con capacitación
de operadores (maestros y alumnos), para intervenir como
facilitadores o mediadores.g) Para situaciones más graves, la
participación y acompañamiento de la Unidad de
Atención a las Víctimas, dependiente de la
Procuraduría General de la República, brindando
medidas especiales de protección o asistencia, y
derivando al sistema formal aquellos casos que no puedan
resolverse en las instancias mediadoras.
Justificación: Las escuelas se han transformado
en uno de los espacios donde se proyecta la violencia y poseen
una alta capacidad para influir en comportamiento de los
jóvenes fuera de la Escuela. Por ello, en varios
países del mundo se han diseñado planes para
reducir la intimidación y la violencia en las escuelas y
en pro de soluciones pacíficas.
Institución responsable: Secretaría de
Estado de Educación. A tal fin la Procuraduría
coordinará con dicha Secretaría a los fines de
procurar que esta elabore y ejecute dicho programa. A su vez, a
la Procuraduría le corresponde ordenar lo pertinente en
relación al literal g.
6. Programas deportivos en comunidades con alta
conflictividad.
Acción: Crear canchas para la práctica de
deportes y organizar y ejecutar programas deportivos en
comunidades de alta conflictividad, como parte de una estrategia
comunitaria de prevención de mayores alcances, con
participación de los actores locales.
Justificación: La práctica deportiva puede
servir como catalizador de la violencia, como mecanismo para la
detección de actores locales y como elemento de
cohesión social.
Institución responsable: La Secretaría de
Estado Deportes, Educación Física y
Recreación (SEDEFIR), a través del Programa Vida y
Deportes. La Procuraduría General de la República
puede participar en la selección de las comunidades que se
elijan para la realización de las primeras actividades,
sobre la base de pautas objetivas y adecuadas, acompañando
la implementación del programa.
7. Emprendimientos productivos para
jóvenes en riesgo en comunidades
vulnerables.
Acción: Establecer emprendimientos productivos, a
través de formación de pequeñas
cooperativas, para jóvenes de zonas de alta
marginación social y conflictividad, para facilitar el
ingreso de jóvenes al campo laboral y productivo,
procurando el apoyo de organizaciones públicas y privadas.
Debiera diseñarse un sistema de incentivos para que las
empresas privadas apadrinen algunos de estos
emprendimientos.
Justificación: La falta de trabajo y de
oportunidades laborales, aumenta la exclusión social y
favorece la criminalidad. Es indispensable, plantear y ejecutar
acciones de este tipo especialmente orientadas a los
jóvenes, si se busca tener resultados satisfactorios en
este campo. Es necesario aprovechar cierta capacidad de
gestión instalada (Programa Promipyme y Trabajo Joven, por
ejemplo) y la disposición existente en entidades
empresariales, tal como acontece con la Cámara Americana
de Comercio.
Institución responsable: La Secretaría de
Estado de Trabajo y Secretaría de Industria y Comercio. La
Procuraduría General de la República puede
participar en la selección de las comunidades elegibles y
acompañar la implementación del
programa.
B. Acciones de Carácter
Preventivo-punitivo.
1. Trata de personas y
prostitución infantil.
Acción: A) Elaborar un Programa de
Prevención y Control de la Trata de Personas y la
Prostitución Infantil, que contemple lo
siguiente:
a) Acciones de concientización que
desalienten la exposición a las personas u
organizaciones que se ocupan de ello.b) Trabajar sobre sectores en riesgo, como los
niños y niñas de la calle.c) Establecer mecanismos para detectar y
desalentar el denominado "turismo sexual" en nuestro
país.d) Declarar a ciertos centros
turísticos, entre ellos Boca Chica, Cabarete y Sosua,
como lugares para el "turismo familiar", con mayores
restricciones para algunas formas de diversión y
esparcimiento;e) Establecer mecanismos de control estricto en
lugares de diversión nocturna, para evitar la
presencia de menores de edad en los mismos, especialmente en
aquellos que puedan aparecer asociados con la oferta de
prestaciones sexuales.f) Mejorar el control de las fronteras y de las
rutas marítimas utilizadas para el transporte ilegal
de personas fuera del país.g) Implementar las medidas de protección
previstas en la ley 173-03.
B) Instar a los órganos del Ministerio
Público a mejorar los mecanismos de detección,
investigación y persecución penal, especialmente en
relación a los delitos previstos en la ley 173 – 03, para
lograr mayor efectividad en relación a la lucha de las
formas de criminalidad organizada vinculada con el área
descrita.
En especial, deberá considerarse la
comercialización de la prostitución infantil por
internet, estableciendo acciones especificas y estrategias de
cooperación con aquellos países que tienen
importancia como destinatarios de dicho comercio.
Justificación: Este tema ha sido considerado
prioritario en la Declaración de Viena sobre la
Delincuencia y Justicia: frente a los retos del siglo XXI
(abril de 2000), fijando en el punto 14), el año 2005 como
plazo para conseguir una disminución apreciable de esta
delincuencia en el mundo. También la Resolución
aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (56/261,
enero de 2001), plantea la necesidad de adoptar medidas
inmediatas y eficaces y sugiere algunas medidas
específicas que corresponde tener en cuenta (cap. III).
Por otra parte, la sanción de la ley 173 – 03, ofrece un
mejor entorno normativo e impone la adopción de nuevas
acciones en la dirección reclamada.
Institución responsable: En relación a las
indicadas en A, Secretaría de Estado de la Mujer (acciones
a, b y g); Secretaría de Turismo y Municipios (acciones d
y e) Policía Nacional (acciones c y e) y Secretaría
de Estado Relaciones Exteriores y Secretaría de Estado de
las Fuerzas Armadas (acción f). En cuanto a las expresadas
en B, corresponden a la Procuraduría General de la
República y a la Policía Nacional. Comisión
de Ejecución del Código para el Sistema de
Protección y los Derecho Fundamentales de los
Niños, Niñas y Adolescentes.
2. Violencia Intra-familiar y de
Género.
Acción: Se proponen las siguientes
acciones:
a) Establecimiento y/o fortalecimiento de los
programas de atención a las víctimas de
maltrato familiar (refugios, asistencia terapéutica,
provisión de celulares para mujeres en riesgo,
etc.);b) Sensibilización de las instituciones
que suelen detectar casos de violencia familiar,
especialmente a las autoridades policiales, escolares y
sanitarias, para que brinden la atención adecuada a
las víctimas y, en su caso, procuren la
intervención de las instituciones
especializadas;c) Fortalecer la actuación de las
Fiscalías de Violencia contra la Mujer, en el
ámbito del Ministerio Público, capacitando a
los operadores, estableciendo protocolos de actuación
(en especial en medidas de protección directas o
jurisdiccionales) y construyendo redes para mejorar la ayuda
a las víctimas;d) Establecer programas terapéuticos
para personas violentas, en el ámbito del sistema de
salud pública;e) Implementar un programa específico de
resolución alternativa de estos conflictos, con
perspectiva de género.f) Establecer una línea 1 – 200
(gratuita) de ayuda y asesoramiento a víctimas en
riesgo, y otra para la denuncia anónima de los casos
de maltrato o abuso de niños, de los que se
rendirá cuenta a los órganos correspondientes,
entre ellos la Fiscalía de Violencia contra la
Mujer.
Justificación: La violencia intrafamiliar es un
problema serio en el país, afecta a personas vulnerables,
entre ellos a muchos niños, y tiene un efecto reproductor
de otras formas de conductas violentas. Véase
también lo expuesto en el Cap. V, ap. B – 1.
Institución responsable: La Secretaría de
Estado de la Mujer, el Comisionado de Apoyo a la Reforma y
Modernización de la Justicia y la Procuraduría
General de la República, a través del Ministerio
Público de Niños, Niñas, Adolescentes y
Familia.
3. Corrupción en la
función pública.
Acción: Se postulan las acciones
siguientes:
a) Iniciar un programa de
sensibilización, prevención y control de la
corrupción en el ejercicio de la función
policial, de los órganos del Ministerio Público
y judiciales, que incluya mecanismos de detección
más efectivos.b) Elaborar un Repertorio de Medidas dirigidas
a la Prevención y el Control de la Corrupción,
que se hará llegar a los órganos
gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil y medios
de comunicación.c) Encarar un programa de Recuperación
de Activos producto de la Corrupción, seleccionando
los casos existentes con mayor perjuicio para los fondos
públicos.
Justificación: Los compromisos asumidos por el
estado Dominicano al suscribir la Convención
Interamericana contra la Corrupción. Si bien el
fenómeno de la corrupción es muy complejo, la
focalización inmediata en las áreas apuntadas, hace
posible desencadenar mayores acciones y, en alguna medida,
obtener resultados en el mediano plazo.
Institución responsable: Procuraduría
General de la República.
4. Lavado de activos y movimientos
sospechosos de dinero.
Acción: Se propician las siguientes
acciones:
a) Traducir en medidas y acciones concretas, la
previsión de la ley 72-02 (art. 38 y sgtes.), contra
el lavado de dinero, especialmente en orden al cumplimiento
de las obligaciones impuestas a los sujetos que se ocupan de
movimientos dinerarios indicados por la ley.b) Poner en marcha la Unidad de Análisis
Financiero, establecida en la ley (art. 57), previendo la
integración con componentes profesionales provenientes
de la autoridad financiera, Dirección Nacional de
Control de Drogas y de la Procuraduría General de la
República.c) Propiciar el perfeccionamiento de los
registros públicos de propiedades (inmuebles,
vehículos, buques), de obligados tributarios, registro
mercantil y de sociedades y los bancos de datos
correspondiente a las declaraciones juradas de los obligados
a rendirlas, facilitando el acceso a tales fuentes de
información de la Unidad de Análisis Financiera
y de la Procuraduría General de la República,
en las condiciones que se establezcan.d) Capacitar y tecnificar a las unidades
fiscales que se ocupen de la investigación y
persecución de estos delitos, a fin de que
estén en condiciones de actuar con
eficacia.
Justificación: La necesidad de adoptar estas
medidas surge de lo dispuesto en la Convención de las
Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional,
la convención de Naciones Unidas contra el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes y sustancias
psicotrópicas y la Convención Interamericana contra
la Corrupción, a las que nuestro país se
adhirió, y de las recomendaciones aprobadas por la
Asamblea General de las Naciones Unidas (56/261, de enero de
2001), en las que se reclaman a los Estados la adopción de
medidas de amplio alcance para abordar eficazmente el problema
del lavado de dinero en todos sus aspectos.
Institución responsable: Comité Nacional
contra el Lavado de Activos, del que la Procuraduría
General de la República forma parte, y esta última
en lo atinente al punto 2. Superintendencia de Bancos y
Superintendencia de Valores. En lo tocante al literal d), el
Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernización de la
Justicia, conjuntamente con las demás instituciones
responsables señaladas.
5. Atención Integral a las
Víctimas.
Acción: 1) Creación de la Comisión
Multisectorial para la Garantía y Preservación de
los Derechos de las Víctimas de Delitos Violentos
(Comisión Multisectorial Pro-Víctima),
encargada de brindar respuesta a las personas que han padecido
graves victimizaciones.
2) Creación y puesta en funcionamiento de la
Unidad de Atención a las Víctimas, en el
ámbito de la Procuraduría General de la
nación, para llevar adelante tareas de contención,
asistencia y protección de las víctimas en los
casos en que intervenga el Ministerio Público.
3) Elaboración de instructivos a los operadores
del sistema de la justicia penal (policías, fiscales,
jueces y empleados judiciales) para prevenir la
victimización secundaria.
4) Elaboración de una cartilla conteniendo los
derechos de las víctimas e instituciones de apoyo, para su
entrega en las dependencias estatales que trabajan con
víctimas.
Justificación: Si bien la protección la
consideración a las víctimas y la protección
integral reclaman muchos más esfuerzos y medidas, las
mencionados representan un adecuado punto de partida para atender
al problema planteado.
Institución responsable: Procuraduría
General de la República y el Comisionado
de Apoyo a la Reforma y Modernización de la
Justicia.
6. Fiscalías de la
Comunidad.
Acción: 1) Poner en marcha las Fiscalías
de la Comunidad, a través de un proceso de
transformación de las actuales fiscalías de
destacamento y de la creación de nuevas unidades fiscales
con las siguientes funciones básicas: a) actuar como
instancia de atención primaria de los conflictos penales
de esa comunidad (recepción de denuncias, atención
de casos de flagrancia e investigación preliminar en casos
sencillos); b) intervenir como instancia que promueva la
resolución pacífica y desjudicializada de
conflictos (conciliación, mediación,
supervisión de acuerdos); c) brindar protección y
asistencia a las víctimas, a través de recursos
propios, comunitarios o de otras instituciones; d) identificar
problemas criminales que preocupen a la comunidad y requerir la
intervención de otros órganos del Ministerio
Público, para que puedan actuar con eficacia; y e)
participar en las redes de acción o programas de
gestión comunitaria vinculadas con la prevención
del delito y de la violencia, en representación del
Ministerio Público.
Justificación: Las estrategias más
modernas de Política Criminal recomiendan aplicar formas
de intervención locales, lo cual reclama instaurar un
proceso de descentralización de los órganos del
Ministerio Público, para mejorar el acceso a la justicia
de las víctimas, ofrecer formas de justicia restaurativa y
para participar en los programas de prevención
extra-penal. Afortunadamente, en nuestro país existe un
embrión de descentralización a través de las
Fiscalías Barriales, de modo que debe tomarse esa
experiencia, profundizarla y delimitar con claridad el campo de
actuación.
Institución responsable: Procuraduría
General de la República.
7. Daños al medio ambiente y
delitos ecológicos.
Acción: Se propician las siguientes
acciones:
a) Fortalecer los mecanismos de
coordinación entre la Procuraduría General de
Medio Ambiente, la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente y Recursos Naturales y la Dirección de
Parques, para mejorar los mecanismos de detección de
las acciones lesivas al medio ambiente.b) Requerir a la Secretaría de Estado de
Medio Ambiente y Recursos Naturales la realización de
un Mapa del Daño Ambiental, que refleje el estado
actual de situación, con indicación de regiones
afectadas, actividades más nocivas, etc., y la
fijación de metas alcanzables en el mediano y largo
plazo.c) Delimitar adecuadamente el campo de
actuación de la Procuraduría General de Medio
Ambiente, a efectos de evitar la superposición de
actividades con la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente.d) Reorganizar la Procuraduría General
de Medio Ambiente, considerando las distintas regiones del
País, a fin de que pueda desplegar su actividad con
eficacia en todo el territorio nacional.e) Fortalecer la actuación de la
Policía Ambiental, como auxiliar de la
Procuraduría y de las autoridades administrativas,
para que participe eficazmente en la detección e
investigación de delitos ambientales.f) Establecer un Programa de
Capacitación para los funcionarios de la
Procuraduría General de Medio Ambiente, para
posibilitar una actuación más eficaz en materia
de investigación de estos delitos.
Justificación: Las razones indicadas en el Cap.
V, ap. B – 5 y las obligaciones emergentes de la la propia Ley 64
– 00 Sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Institución responsable: La Procuraduría
General de la República y la Secretaría de Estado
de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
8. Programas deportivos en las
cárceles.
Acción: Organizar y ejecutar un conjunto de
actividades deportivas en las cárceles de todo el
país, en la forma que permitan las condiciones de
seguridad de los establecimientos.
Justificación: El deporte representa un factor
que alivia las tensiones provocadas por la privación de
libertad y favorece la resocialización de las personas
privadas de libertad.
Institución responsable: Dirección General
de Prisiones y Secretaría de Estado de
Deportes.
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